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[杂谈] 大清的薪酬改革为何无法养廉

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发表于 14-8-31 16:01 | |阅读模式
  人们对高薪养廉这个说法很熟悉,养廉这个词其实来源于清朝的养廉银制度,是中国清朝特有的官员俸禄制度,创建自清朝雍正元年,也


就是1723年。这项俸禄制度本意是想借由高薪,来培养鼓励官员的廉洁习性 ,并避免贪污腐败发生,因此取名为“养廉”。 这一制度实施


了将近二百年之久,对当时的政治、经济、社会、生活诸方面产生过一定影响。


  但是,养廉银却并没有真正使官场清廉,官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入,而忽略了该项收入设立的意义,养廉银外又私征养


廉银,捞取灰色收入成了官场潜规则,导致清朝地方贪腐情况几乎为史上之最。那么,雍正皇帝为什么要推行养廉银制度?在实际的施行过


程中遇到了哪些问题?这项以高薪养廉为初衷的薪俸制度为什么并没有达到涤荡官场、根治腐败的目的?


  清朝初期,各级官员的薪俸非常微薄,一品官员的俸银每年不过一百八十两,二品的总督每年的工资是155两,再往下,巡抚是130两,


知府是80两,知县是45两。这一薪酬标准根本不够官吏开支,加上地方官还需要相应的办公支出,朝廷还不断要求官员们“捐俸”、“减俸


”以满足军事行动带来的国家开支,使得官员们入不敷出,生活窘迫。为了维持其正常工作生活或挥霍性消费,以及迎来送往、打点上司,


各级官员除了靠贪污受贿外,还有一种捞钱的措施,就是征收耗羡。


  当时,凡是州、县官,主要靠征收钱粮时进行盘剥。钱粮就是田赋,最初征收实物,后来改成征收银钱。无论征收实物或银钱,都有一


种“耗羡”陋规,所谓“耗羡”也就是指在征收银粮时,以弥补损耗为由在正额之外加征的部分。一般情况下,征收的银两中,每两加征四


至五钱作为火耗;一石粮要加征二升,整个州、县的总量就是一笔可观的数字。实际上这笔耗羡并不归公,而是完全入了州、县官的私囊,


成为公开的、照例的好处。有时候各种各样的额外陋规,甚至超过正常税收的十几倍。


  各级衙门私征耗羡的增加,对整个吏治和百姓生活都造成了极大的损害。上司与下属通过私征火耗,上下勾结,相互庇护,官吏由此肆


无忌惮,不仅更加严重的征收火耗,还侵吞挪用公款,造成数百万的亏空,严重影响了政府的财政收入,而且对于贫苦百姓的盘剥,使得清


初社会稳定和经济发展都面临严峻的挑战。


  康熙年间,就曾有御史提出,“俸禄不增,贪风不息”,提议将耗羡的私征改为公派,即“耗羡归公”,一部分银两可以弥补地方财政


的亏空,一部分可以“量留本官用度”,但这样一来等于公开承认耗羡加征的合法化,等于承认官员的灰色收入。康熙帝不愿意承担这个骂


名,没有同意这样的改革方案。


  雍正帝即位后,面对社会经济的严峻形势,试图在吏治、财政方面有所振作,在臣僚上书的基础上,迅速拉开了耗羡归公,以及用耗羡


银支付各级官员养廉银的序幕,并于雍正五年形成定制。雍正亲自解释了养廉银的含义:“因官吏贪赃,时有所闻,特设此名,欲其顾名思


义,勉为廉吏也”。


  养廉银的来源来自地方火耗或税赋,以各地征收火耗的实际数额为基数,把征收火耗由非法变为合法,明确稳定征收额度,规定各地应


该提取的耗羡数额,再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银。具体的做法是,州县征收的耗羡全部上缴给各省司库,再由各省长官


根据官员级别、各地事物繁简程度订立分数,并将订立的方案报给朝廷,从司库中提取部分分发给各级官员作为“养廉银”,以解决官员办


公经费、个人生活费用不足的问题。


  为了加强对耗银征收与分配的管理,雍正曾多次组织讨论,修改完善养廉银制度。到了雍正十三年,他命令户部查明各省公费及养廉银


开支情况,勒令各省自该省议定公费与养廉数目之年起,将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款,并将各官养廉起止时间应得分数,扣除


空缺后逐一彻底清查,然后制定出账目,送到户部进行核定。至此,一套相对完善的养廉银制度基本确定。


  实行养廉银制度后,地方各级官吏的个人正常收入比之原来增加了十倍之上百倍。这一制度的推行,部分解决了官员工资较低的问题,


在一定程度上澄清了吏治,使雍正在位时期成为清朝吏治最好的时期之一,也使原来漫无成规的加征赋税有了制度的约束


  这一时期,在养廉银发放的范围上,雍正年间的养廉银主要针对京外官员,京官、武官、部分地区的文书小吏都没有,这在一定程度上


又加大了各类官吏收入的不平衡。


  乾隆皇帝继位后,沿用了雍正朝的养廉银制度,并对这一制度进行了完善。


  首先扩大养廉银制度发放的范围,无论京官、外官、文职、武职,都在正常薪水之外有了额外的大笔收入——养廉银。如“乾隆十年,


开始遵旨议定了禁旅八旗的武职养廉例”,乾隆三十三年,对于副都统设定了统一的养廉银数额,乾隆四十二年,因新设成都将军,又将各


驻防将军的养廉银做了更定。乾隆四十六年,遵旨议定了各省的绿营武职养廉银的数额,乾隆四十九年,又议定了京师巡捕营的绿营武职养


廉银数额。


  其次,延续了雍正朝按官员品级、事物繁简、用度多少的原则,按季发放,进一步规定了养廉银的发放数量,并形成定制。对于各省官


员养廉银参差不齐,多有变化的情况,乾隆上谕军机大臣说:“各省督抚养廉银有两三万两者,有仅数千两者,在督抚均属办理公务,而养


廉多寡悬殊,似属未均,著军机大臣等,酌量地方远近,事务繁简、用度多寡,量为衰益,定议具奏。”这是一次重要的调整,进一步规范


了督抚养廉银的数额。


  在此基础上,乾隆二十五年,又对各省布政使的养廉银数额进行了调整。总督、巡抚、布政使、按察使、道员、知府、知州、知县、同


知的养廉银都有定额。乾隆五年,又命令督抚将各省的公费支出核准上报朝廷,自此以后,各省耗羡都被户部掌管着,全国各地的养廉银及


公费支出都有了定额。


  这一时期,养廉银无论从发放范围、数量以及标准来看,相对雍正朝,显得更加规范。


  不过,养廉银并没有完全解决官员的生计问题,京官的养廉银少得可怜,所依赖的是地方官员的冰敬与炭敬。曾国藩担任翰林院检讨后


,在家书中提到:“目下光景渐窘,恰有俸银接续,冬下又望外官例寄炭资,今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”


  什么是冰敬和炭敬呢?京官灰色收入少,所以要靠外地官员的孝敬,就像夏天送冰,冬天送炭一样,美其名曰“冰敬”、“炭敬”。京


官掌握官员任免的大权,外官为了巩固地位,是必须与京官交结的,卖官鬻缺,自然也就是京官的最大收入。


  那么,冰敬和炭敬的数额大约是多少呢?道光年间的官员张集馨从道员升任按察使后进京觐见的花费是:“军机大臣,每处四百金;六


部尚书百金;侍郎、大九卿五十金,依次递减;同乡、同年以及年家世好,概行应酬,共用别敬一万五千余两”


  这里所说的京官指的是掌权的大官。至于无权无势的中、下级京官,没人来孝敬,就只有靠着代同乡出具“印结”,每月分一些银子以


维持生活。所谓“印结”,就是以京官的资格,代同乡出具保证书,保证花钱捐官的同乡身家清白,并不虚伪等情。“印结”是要被保证人


出一笔银子来买的,虽说是同乡,实际并不一定彼此认识,完全是一种买卖行为。


  多数中、下级京官生活是相当清苦的,所以都希望有朝一日能外放实缺,就可以发财了,然而“实缺”“肥缺”毕竟有限,争之不易,


只好眼睁睁看着有实权的大大小小官员凭借权力发家致富,大发横财。


  无论是冰敬、炭敬还是印结,都被称为“灰色收入”,也就是介于“黑白”之间。顾名思义,这种收入既非明明白白、正大光明取得,


又不同于典型的“黑色收入”,大都有其“美名”,使受者觉得理所当然,取之无愧。这种情况在封建社会司空见惯。


  随着养廉银制度的深入,官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入,而忽略了该项收入设立的意义,“州县官员,重新征收,与耗羡之


外又增耗羡,养廉之中又私取养廉”,养廉银制度已经逐渐被弱化了。


  地方官并不因为有了“养廉银”而廉,仍然在钱粮上打主意,可以借口银子成色不好,也可以借口粮食质量不好,而任意敲诈勒索,而


且田赋可以用钱交纳,经手官员就任意把钱价压低。比如说,市价二千文合一两银子,他可以定为二千四百文合一两;田赋上缴有一定数量


标准,通常缴到八成就算完成了任务,如果有水灾、旱灾,明明收成是八成,可以报五成,而农民的实际田赋并不少缴。多收的银粮都被揣


到州、县官和他们爪牙的腰包里了。


  此外,人们打官司也是州、县官索贿的好机会。“小小衙门朝南开,有理无钱莫进来。”这句俗语足以说明当时司法腐败的严重。所以


在当时做州、县官的,如果不太黑心,每年总可以弄个一万两银子。如果善于搜刮,自然更不止于此。一任三年下来,无不作个富家翁。


  至于知府,除了本身的收入外,还要由所辖的各州、县官“孝敬”,逢年过节免不了收“红包”,自然所得也更多,因而有“三年清知


府,十万雪花银”的说法,意思是做知府的不贪赃枉法,仅依照惯例应有的陋规收入,一任也可以有十万两银子的进账。


  从乾隆开始对于官吏的约束放松,各种陋规死灰复燃,且愈演愈烈,养廉银制度随之走向没落。乾隆和嘉庆年间,朝廷开始在养廉银中


摊派“捐献”。道光以后,养廉银开始打折发放。养廉银经扣、捐之后,大小官吏以不够用为名大肆搜刮,吏治败坏到不可收拾的地步。


  清朝后期,由于财政状况不佳,养廉银一度被停支或削减,而且停止发放养廉银的时间也相当长。同治时期,停发养廉银的情况一度发


生。之后,随着太平天国之乱接近尾声,军费之需已经没有以往那么迫切,养廉银不久之后又开始发放。但自从咸丰三年起的十年间,养廉


银又一度停发,如此情况导致地方政府的运营出现了很大的障碍。


  尽管清末宣统时期针对晚清养廉银等做了调整,进行了改革,但在积贫积弱的晚清社会,回天无力,不幸胎死腹中,实施了将近二百年


之久的养廉银制度,也伴随着大清朝的灭亡而结束了。


  清朝的养廉银制度把官员收入公开化了,将政府默认的“潜规则”变成了明文规定的“显规则”,使得官员贪污失去了冠冕堂皇的借口


,整个官吏系统的关系也简单了不少,从原来的州县盘剥百姓,下级孝敬上级,上司庇护下属,转化为不易进行贿赂,官员也没有借口盘剥


百姓的关系。


  当然吏治一时的澄清并非官吏都没有了贪欲,而是其动作有所收敛,一人收敛效果不大,但整个官员体系都有所整顿则效果是显著的。


养廉银使得地方政治行使比之前更为顺利,对于清朝的统治有所裨益。


  有清一代,雍正年间吏治之清,是有口皆碑的。正是通过严密的法制与养廉银制度的配合,使得官吏的贪污枉法行为在一定程度上得以


禁止,不仅提高了政府的行政能力,也使得百姓免于官吏的敲诈勒索,这对于整个社会的政治安定和经济发展,有重要的影响。


  但是,雍正帝大力倡导的养廉银制度,毕竟只是一种权宜之计,不可能正本清源,不可能将社会积弊一扫而空。这有制度之外的原因,


也有制度本身的因素。


  首先,养廉银既然是政府给予各级官员的生活补贴,那么,它就应像原本的俸禄那样,从国家正项中支出,而不应该用非法的耗羡银两


来支付,这是清代养廉银制度的最大弱点。


  其次,内容不完备。主要以各级官员的养廉银数额而言,总督、巡抚的养廉银数额定得过高,而府县官员的太低。尤其是不入品级的小


吏差役却没有发放养廉银,于是他们照旧横行乡里、鱼肉人民。另外,养廉银定制之后,永远没有变化,并不随着物价的上涨而提高。


  第三,组织不健全。从养廉银制度推行的过程来看,清廷并没有成立有关的组织机构,也没有指定专人负责,而主要依靠雍正帝的意志


来强力推行,致使乾隆中叶以后,贪污之风故态复萌,并呈愈演愈烈之势。与此相应,清王朝也由它的鼎盛时期而步入衰落阶段。
发表于 14-9-2 17:55 |
以史为镜知兴衰!  高薪养廉,只能蜻蜓点水。 反腐是一个刮骨排毒、清除“吸血虫”的世界性问题。反腐问题的主要责任在领导,因为我国政府是以领导责任制来开展工作的;反腐问题的根本是反腐制度的不完善,香港廉政公署,新加坡等国家机构是值得我们去借鉴的;反腐问题的落脚点是人民,人民的眼光是雪亮的,历史是由人民书写的,发动广大人民群众,完善监督机制,通过人民的力量、舆论的力量,加大对腐败的专政监督;反腐问题的突破口,“管好瓶口”应以顶层反腐制度建设、干部任用管理、纪委部门监督机制、司法机关重典治腐为重心;“稳住地基”充分调动中央与群众两个积极性,发动群众的力量来反腐,让腐败者害怕群众而非害怕纪委。反腐问题是人民群众放不放心我们的政府?是人民群众满不满意政府的服务?是人民群众关不关心我们政府?     治腐之路任重道远,胡总书记的“腐败亡国”铿锵有力,腐败问题是我党脱离群众的绊脚石,是丧失我党根基的关键性问题,希望贪腐分子莫忘“自己也是百姓”!
发表于 14-9-2 18:17 |
  
发表于 14-9-2 18:34 |
重点是 乾隆时期 通货膨胀  官员待遇保持不变

从人的心理来说  肯定是希望收入是一年比一年高了。

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